目次
臺灣的農會組織具有現代地方社會組織的特性，在臺灣地方政治社會中具有長久的持續性與影響性。隨著臺灣工業化與民主化的發展，農會組織在治理的發展過程中，也從早期單純的農業發展功能，逐漸轉型成為承擔各種分殊的社會福利職能的公民社會組織。從非營利活動的角度觀之，農會不僅扮演多重而分殊的活動職能，也對於臺灣都市及鄉村地區的治理做出了極大的貢獻。過去農會組織在轉型過程的一些負面現象，產生了諸如農會信用超貸、選舉派系樁腳、黑金政治等惡質運作，普遍被視為「落後」或「反民主」的汙名化象徵，而忽略農會組織在現代與傳統社會中扮演某些發展公民社會與地方治理的正向潛質。
一般而言，鄉村治理所面臨的問題與都市治理不太相同。都市地區雖然具有教育水平高、基礎設施完備、資訊流通便利等等特性，但隱藏的治理困境往往在於都市社群人際關係的冷漠，以致於都市治理所仰賴的公民社會資源，無法妥善的被引導到公共治理的運作上。而鄉村地區則恰恰相反，人際網絡的互動密集、關係密切，使得許多公共服務的傳遞與公共事務的參與，常較都市地區來的頻繁與熱心；但不夠開放的社會網絡結構，反而容易阻礙鄉村發展與進步。過去臺灣在政治民主化的發展過程中，由於鄉村地區常受到黨國體制、地方派系、選舉動員、黑金掛勾等因素的影響，使得鄉村民間組織形成政治動員與選舉樁腳的工具，而被視為民主發展的「毒瘤」，無法被妥善的引導至制度規範完善、運作機制成熟的鄉村治理中。實際上，鄉村地區的民間組織，往往具有充沛的資金、人脈、網絡關係，對於公共政策與公共事務的參與，也具有高度的熱情與向心力。過去因為部分地方派系或黑金結構所形成的私利壟斷剝削，與恩寵庇護政治性格，在整個民主轉型過程中已經逐漸的淡化或轉型，但鄉村地區所潛藏的豐富社會資本，卻缺乏學術理論、制度規範、政策工具、實踐經驗的適切關懷，使其無法轉換成地方社會發展與轉型治理的養分，以致農會在地方公民社會的治理角色，始終無法進一步的獲得發展與進步。
農會曾在臺灣農村發展過程中扮演重要角色。農會是農民組合的民間團體，在本質上屬於社會團體之一。農會早期成立，是以農業合作經濟的概念所建構，並且在相當程度內，配合政府的農村社區建設政策而發展。農會的存在與政府具有密切的發展性功能關係，因此政府與農會組織間形成一種特殊的治理關係。戰後國民黨政府來臺初期，受到大陸失敗經驗影響，國民黨在臺灣十分重視農業地區的發展，並且積極拉攏農民團體，以希望藉其力量能維持政權的穩定。在國民黨威權統治時期，農會一方面扮演政府公共政策的代理人角色，委辦諸多公共服務的業務，並協助政府代管糧食、推動農業現代化，因此農會幾乎是農業政策的基層執行機關，具有「準行政機關」的性質。但另一方面，農會組織因具有豐沛的人脈與金脈，因此在政治動員的功能上扮演了關鍵性角色，這也導致日後各級民代與農會間形成密切的選舉與金融貸放款的利益關係，逐漸使得農會組織在地方政治上形成以選舉利益或選舉動員為主的政治網絡關係，造成農會經營管理上的許多弊端（廖坤榮，2002）。
隨著政黨輪替與政治轉型，農會所呈現的諸多弊端，也隨著領導結構逐漸凋零或轉移，功能結構調整與轉化而有所改變；然農會所存有的豐富社會資本卻仍對政府的政策推行、服務傳送具有相當大的正面效益（廖坤榮，2004）。農會對於社區活動與發展、農產技術提供與教育訊息、農民會員的福利照顧與合作聯繫，具有十分顯著的效果。但正因為農會在地方凝聚了十分驚人的經濟與社會資本，因此從早期的國民黨就試圖以派系分化的途徑，一方面避免地方菁英寡頭形成獨霸，導致中央難以管控；另方面則是透過分而化之的策略，中央從中操縱各種人事與利益的分配。農會因此在威權時期也成為恩庇政治的一種典型。但隨著1970年末期以後的民主化運動，農會派系的平衡輪替關係不再穩定，取而代之的是政黨競爭與社會轉型的外部壓力開始對農會政治生態產生質變。而在此期間，黑道勢力開始在農會體系駐紮蔓生，而地方民代為獲取日益龐大的選舉財源壓力，而透過農會信用的違法貸款，使得農會頓時成為的黑金派系的代名詞（趙永茂、黃瓊文，2000）。
但是隨著臺灣民主選舉的發展，農會的黑金派系問題也逐漸的受到關注。有趣的是，從1990年代後其開始，農會的改革並未如政府與學界所期待的朝向更具制度性的發展（廖坤榮，2004）；反倒是在社區營造與休閒農業的社會潮流下，逐漸的朝向一種非營利組織的型態發展。農會朝向更靈活的農產品行銷、地區營造、產銷配合、休閒觀光的「三生」（生活、生產、生態）理念發展，這些都有賴於非營利組織管理技能的進場協助轉型（丁文郁，1998；鄭政宗，1998）。而這些轉型歷程，也恰好凸顯農會的非營利活動屬性。因此，未來農會的發展，如何強化其透明化與責任性的運作，使其導引至自發性民主的參與及審議，發揮其網絡性與社群性的優勢，進入鄉村發展的公共論壇空間，並與政府的夥伴關係進一步的形成治理的網絡，將是本研究所欲探討的一個重點。
本研究即嘗試以公民社會組織與地方治理的觀點，觀察臺灣城鄉型農會組織的治理特性及其轉型。傳統地方社會組織，如宗教與宗親的聚落組織，是一些單一或寡頭功能地方治理結構，又稱為鄉紳或頭人治理社會。而現代地方社會組織，如農會、水利會及NGO組織則為形式的社會組織（formal social organizations），亦係由多元社會團體與菁英所組成。無論是臺灣傳統或現代地方社會組織，它們均有一定的社會分工及權力共同分擔的治理網絡，並擁有某些程度的社會資源或資本動員型態。此外，它們均有其特殊的治理組織與協力領導結構，其決策與活動過程亦具有其透明性。本文以農會作為現代性地方社會組織的代表，挑選新北市板橋區農會為都市型現代地方社會組織的案例，臺中市東勢區農會為鄉村型現代地方社會組織案例； *探討其不同的城鄉發展背景，檢視臺灣都市型與鄉村型農會，作為一種現代地方社會組織之治理特性、轉型模式及其影響因素。
在政治發展與民主化的過程中，公民社會的發展扮演著極為重要的角色。特別是臺灣在經歷了民主轉型、政黨輪替後，公民社會的發展情形更是未來能否邁向民主鞏固與民主深化的關鍵。然而，儘管公民社會的重要性眾所皆知，但是政治學界對於如何界定公民社會及衡量公民社會的發展情況，卻是眾說紛紜、莫衷一是。過去將市民社會與國家機器視為一組對立概念的看法已經改變，換言之，政治學界已經不再以公領域與私領域的二分法來區分國家與社會，而是發現在政府與社會之間，仍存在著一大塊與社會政策相關的公共領域，它們本身具有公共性質，但卻由公民自主的透過組織性的參與、審議與監督，來維繫公共領域的運作與發展（Habermas, 2002）。近年來，隨著世界各民主國家中第三部門－即非營利組織或非政府組織的快速發展，公民社會的政治意涵有了新的圖像，治理成為公共事務與政策研究的新焦點。治理研究不再只是關心公部門的決策、執行與組織問題，而是更廣泛、更多層次的關注著各種公、私、非營利組織間的夥伴關係與契約合作關係（劉坤億，2006：2）。這些新的、複雜的、多元化的互動關係，一方面改善了既有的政府與公共事務營運途徑，另方面也不斷的重組、改變公民社會的發展樣貌與模式。
世界各國的民主發展與深化，正經歷著Lester Salamon 所謂的「全球結社革命」（global associational revolution）。這些廣泛的散佈於社會中的各種團體與組織，它們不屬於政府公部門，也不屬於營利性的企業機構，它們以多樣化的面貌與形式存在於我們的民主社會中，扮演著一定的治理職能，提供公共服務。這些被冠以「非營利的」、「志願性的」、「公民社會的」、「第三的」或「獨立的」部門， 具有形形色色的機構與組織名稱，可歸納出一些共同的特徵：(1)組織性（Organizations）：這些機構具有一定的制度與結構；(2)私有性（Private）：這些機構在制度上與國家相分離；(3)非營利屬性（Not profit distributing）：這些機構不向其經營者或所有權人提供利潤；(4)自治性（Self-governing）：這些機構基本上獨立處理各自事務；(5)自願性（Voluntary）：這些機構的成員不是法律要求而組成的，同時這些機構接受一定程度的時間與資金的自願投入（Salamon, 1999：3-4）。
Salamon 所帶領的約翰霍普金斯大學公民社會研究中心，嘗試對這股全球公民社會的發展浪潮做出跨國性的比較研究，以能力（capacity）、永續性（sustainability）、影響（impact）三個面向，對世界各國的非營利組織發展現況予以評比，建構所謂的全球公民社會指數（Global Civil Society Index）（Salamon, 2004）。 Salamon及其研究團隊的研究成果深具啟發性2，因為他們不僅對不同國家非營利部門的從業與志願者人數、資金數量、活動領域的構成部分等方面統計提出全面調查，同時也提醒我們須關注許多傳統根植於地方性的社會組織，在公民社會中扮演的角色與功能。這些地方社會組織，會受到不同國家個別歷史背景與制度安排的路徑影響，以多樣而分殊化的形式存在並作用於公民社會。換言之，許多國家的某些傳統組織早已立基深植於所屬的社會結構當中，具有長久的持續性與巨大影響力。而這些傳統社會組織在受到新一波的「全球結社革命」風潮影響下，可能在組織形式與外觀上，轉型、變異、分散、重組為新型態的公民社會組織，或非營利組織。3 這些傳統社會組織往往從一個大的組織網絡中，分散衍生出各種小的功能組織；以個別獨立自主的鬆散聯結，或彼此互賴分工的緊密聯結的方式，形成治理網絡。它們具備有豐富的人脈與資金等社會資源的動員集結能力，也具有極強的活動籌辦與組織能力。這種傳統附屬於公部門或宗教團體的組織，因為具有長久持續的公信力與活動力，因此他們的能力、永續性、影響性都受到公眾的信任，因此是特別不可忽略的研究區塊。4
表1 非營利部門比較計畫所涉及的非營利活動領域
| 1 | 文化 | 7 | 公民與倡導 |
| 2 | 教育與研究 | 8 | 慈善 |
| 3 | 衛生保健 | 9 | 國際 |
| 4 | 社會服務 | 10 | 宗教（Religious Congregation）5 |
| 5 | 環境 | 11 | 商業、職業、同業會 |
| 6 | 發展 | 12 | 其他 |
資料來源：Salamon［1999: 7］<
正如表1所臚列的非營利活動領域表中所揭示的，這其中的大部分活動領域，實際上都與社會福利政策內容緊密扣合。而公共治理的發展與1970年代西方民主國家所面臨的福利國家危機有關。因為福利國家的財政負荷無法支撐其福利給付，但民主體制又要求政黨政府必須在不完全撤收福利事務的情況下，改善財政與經濟問題，並且強化與精實福利服務的遞送與品質，因此衍生出了治理的一連串發展與實踐（Glendinning, 2002; Glennerster, 2000）。
福利國家（welfare state）的概念與理想，是希望透過公部門積極而廣泛的介入處理社會福利事務，並且在去除社會階層化與救濟烙印的負面影響下，盡可能的透過國家高稅收與高的福利財政支出，來辦理普遍性與制度性的社會福利，並且追求社會民主式的公平正義。但福利國家的運作，造成政府財政赤字上升、官僚無效率的情況，因此如何落實社會福利政策，並使相關公共服務確實有效的傳送，便形成福利資本主義（welfare capitalism）的治理課題（Esping-Andersen, 1990; Pierson, 2002；林萬億，1994）。相對於左派對社會福利政策的支持，右派始終抱持堅定的自由放任市場機制，與最小化國家管制的理念。在1980年代以前，西方民主國家左右派政黨之間的政策辯論，立基於國家與社會的二元對立。國家被視為公領域的代表與執行者，行使國家主權，藉由國家公權力進行分配、再分配與規制（regulation）等職能（Barr, 2003）。社會則被視為私領域的範疇，包含家庭與個人隱私、財產及權利保護，企業及經濟營利部門的各項活動，以及個人及團體在自主個體性追求層面（如文化、娛樂活動）的各種活動。
1980年代開始，英、美兩國由新保守主義主政，其治理策略構成新公共管理學派（New Public Management）的主要思維。新公共管理學派的治理，主要是針對政府改造，意圖透過刪減社會福利預算（主要集中在福利政策的「現金給付」部份），以及政府組織的精簡，引進企業管理與公共服務的競爭市場機制，作為實現更具經濟、效率與效能公共管理的策略。新公共管理策略之所以可行，是立基在當時已經逐漸成熟的第三部門與民間社會，能夠適當的在新右派引進市場競標機制後，有足夠的公共服務承接機構數量與能力，競逐公部門的外包契約；並且由其他競爭者作為監察角色，形成良性的循環與互動，成功的合理化整個外包、公私夥伴的策略（Stoker, 2003）。1990年代末的第三條路與新左派時期，其公共治理策略則是強調地方多元性治理組織的培育，以及建構相互信任、聯結、學習的網絡關係（Leach and Percy-Smith, 2001; Stoker, 1999），透過更大密度的民主參與及監督，以及更積極性的福利政策（positive welfare，意指非消極的領受福利救濟金，而是透過社會福利公共事務的參與，積極的透過服務部門的就業市場滿足，來換取福利的救助）。新治理（new governance）也逐漸的整合融會新公共管理學派的治理實踐經驗，積極的朝向治理的制度性發展，建構符合透明性、課責性、民主參與性的機制。並且對各種公部門、第三部門與夥伴關係的績效管理、績效指標、組織間與組織內資源分配、人力資源與社會資本培訓等課題亦進行更深入的反思。
不管左派、右派或是第三條路，第三部門或各種社會組織的發展、功能、持續、影響、民主性，都強調公民社會與地方治理的協力合作。良善的治理型政府、民主治理社會、治理網絡等，有助於建構一個健全而活潑的公民社會，公民社會的活力也是民主深化的重要基石。民主政體應建構一個寬廣的政府與民間伙伴關係，積極促進、整合上層政府（high politics）與下層政府（low politics）及民間的人力、組織與資源，共同推動治理型政府，並致力研究及克服民間參與公共事務能力等問題。積極發展地方市民參與社會，以提高民間參與公共事務決策、執行監督及參與競爭管理能力。民主政治係寄望能夠發展出能回應人民，結合政府與民間力量，並具實踐與管理能力的政府與政治。在地方治理的過程中，各類行動者（特別是政府部門）意識到資源的稀少性，因此期望協同政府部門、企業、非營利組織及公民在滿足社群的需求與期望上，藉由伙伴關係的建立，促成協力合作關係和資源共享的目的。
臺灣的農會組織，是一種地方型的社會組織，本身提供農民與農村發展上許多福利性的公共服務。農會由會員大會組成，依據民主的程序選舉出理監事以及總幹事，負責推動與執行相關的業務，並拓展本身的地方服務。透過公民社會與地方治理的理論視野，將有助於我們進一步省視農會在地方公民社會所扮演的角色，及其推動農村、農業轉型的治理特性。
一、板橋農會的發展背景與組織現況
板橋區位於新北市，北與新莊、三重為界，東北與臺北市接壤，西鄰樹林，南與土城、中和相連，屬平原地形，氣候溫和，雨量充沛。板橋古為凱達格蘭族武灣社和擺接杜的社地，雍正年間始有漢人足跡，乾隆年間隨漢人移住人口漸具，遂成「擺接堡」的一部分。道光年間林本源家族自大溪遷居板橋，更使板橋成為宗教、商業、文化中心。日本統治時代火車開入板橋，為板橋帶來都市化的基礎；戰後，來自中國大陸各省的來臺人士，加入了板橋人的行列，1970年代百業興起，外地人久居長住後也變成板橋人。這些不同時空、不同地域的遷移人口所帶來的原鄉文化萃集後，構成了今日板橋多元文化的風貌 6
板橋在1947年成為臺北縣治所在，戰後初期為板橋鎮，1972年改制為縣轄市，當時板橋仍帶有濃厚的鄉村氣息，盛產水稻及蔬菜。隨著社會經濟進步，今日的板橋已不復昔日的鄉村風貌，工商業發達，高樓大廈林立，已逐漸蛻變為現在的都市型態。板橋的人口數，在1971年時為12萬7千人，次年改制為縣轄市；到了2010年，人口數已超越55萬人。 7
在經濟上，板橋早期受臺北盆地貨物集散中心的影響，戰後則受到工業化影響，大幅的吸引外來人口。如今，板橋的都會生活與就業機能已經十分完整，已逐漸形成北臺另一個都會中心。板橋農會創立於1908年，至今經歷了百年的改革蛻變，從典型的鄉村型農會，成功的轉型成為現代化都市型農會。1908年創立時的名稱為「有限責任板橋信用組合」；1922年改為「有限責任板橋信用、利用組合」；1932年再改名為「有限責任板橋信用、利用、購買組合」；1934年改為「有限責任板橋信用、利用、購買、販賣組合」；1944年改為「板橋街農業會」；1946年國府來臺，奉命改組為「板橋鎮合作社」；1949年再奉命改組為「板橋鎮農會」，同時成立信用部。爾後，1972年隨板橋改制為縣轄市，改稱為「板橋市農會」。2010年又隨原臺北縣升格為新北市，改稱為「板橋區農會」。從組織發展沿革中可見，板橋農會早期係從農業經濟組合的形式中發展而來，伴隨板橋的社會與經濟結構轉變，板橋農會因此受到諸多轉型與變遷。而從早期的貨物集散地到後來的工業化都市發展，再到近年來快速發展成為臺北都會中心的大城市。板橋農會不僅在農業發展與農民照顧上發揮一定功能，甚至在整個都市化發展過程中，板橋農會的信用與保險等功能，更扮演著板橋地區都市與社區發展的重要貢獻者角色。
今日的板橋，因為高度都市化發展，農村的幅員大為降低，農事的需求也大量萎縮；因此，農會的服務職能也隨著社會型態不斷地進行調整改變。板橋農會近年已趨向於多角化的經營方式，將傳統推廣農業、輔導農民的功能轉型為建構行銷各地農特產品、有機農業產品之平臺，並且邁向現代化、企業化，重視公益福利的經營
板橋農會目前的組織架構如圖1。其中，理事會之職權包含：審定會員入會及出會、召集會員（代表）大會並執行其決議、聘任及解聘總幹事、審查會務、業務實施計畫、預決算及各種章則、提出有關書類送監事會審查、陳報主管機關及上級農會之法定書類、提報會員（代表）大會決議事項、其他依職權應辦事項等。監事會職權則包含：監察理事會執行會員（代表）大會決議案、監察理事會各種會務、業務及財務報告、監察理事會年度決算及會計報告、監察農會財務及財產、其他依職權應監察事項。會員代表大會之權責則包含：選舉或罷免理、監事及出席上級農會之會員代表、議決入會費、常年會費及事業資金之金額、議決會務、事業計畫與報告及年度預決算、議決各種章則、議決推廣經費之募集及運用、議決對外借款及放款之最高額、議決農會財產之處分、議決會員之處分、議決其他有關會員權利義務事項。
在各股部的業務部分，會務股的行政管理、會計股的會計管理、稽核室的內部監督、資訊室的網路管理作業等組織內部管理工作，都盡可能的朝向透明化與公開化的原則，以期能有更專業化的組織內部管理流程。例如會計業務的電腦上線，強化內部財務結構，並配合推展業務需要，提增事業公積及淨值，聘請外部民間會計師來擔任財務顧問，以徵公信。而稽核室也架設稽核室網站，以查核追蹤全會業務、財務與帳務之內部控制與稽核制度的運作。
供銷部則是從事主要的農業發展與供銷業務，例如農業倉庫之管理，投資新北市肉品市場與臺北果菜市場，發展新興供銷事業體，並協助鄉村行農會農特產品之銷售。由此可知，儘管板橋農會受到都市化農地與農業萎縮的影響，使得農事功能與業務的比重不如鄉村型農會，但他仍肩負起基本的農業業務的推廣責任，並且更積極的向外部建構策略伙伴關係，投資相關市場業務，並且扮演協助其他農會農特產品的銷售任務。
而推廣股則以推廣相關對象的各種教育與輔導職能為主。推廣股下的四健會、家政班、農會研究班是農會內法定的組織，板橋農會為因應都市社會型態，增加「長青班」，將年長者納入農會的服務對象。四健推廣教育係針對青少年、國中小學童舉辦農事相關的知識研習營，現在雖沒有從事農作，但過去留下來的農村生活經驗知識是值得傳承的；農事推廣教育的部分，則是以「永續生存」為宗旨目標，藉著推廣的資源能力去維繫農會的永續，並讓都市型農會走向轉型；家政推廣教育，則係多與外部單位（如各大醫院）、廠商（農特產品廠商、活力超市產品之生產廠商）合作舉辦親職教育講座、美食DIY研習、預防保健講座、環境保育講座等活動，扮演一定的文化及娛樂的文教功能；針對都市長者的「長青班」，則是成立長青南管樂團，兼具老人福利與照顧、社區文教等功能。
信用部是板橋農會目前業務的主力，也是最顯著具有專業化發展特性的功能。板橋農會信用部連續多年存款、放款、盈餘、淨值、總資產位居全省農漁會第一名，並曾獲得臺灣金融研訓院「第二屆臺灣傑出金融業務菁業獎-最佳基層金融佳作獎」，及行政院農業委員會農漁會信用部「營運績效獎」、「降低逾放比獎」，以及農委會農金獎之四大獎，其經營績效備受肯定。保險部則受理農民健康保險、全民健康保險與老年農民福利津貼等服務。
綜觀板橋農會的業務範圍，從領航農會的信用業務出發，到擴大策略聯盟夥伴的服務觸角，農會金融產品已能滿足會員客戶「一次購足」的金融需求。金融事業的合作夥伴更跨業與零售業的銷售通路合作，把簡易的金融服務如提款、轉帳等自動櫃員機服務增設至地方超市，未來將陸續共同規劃相關優惠的配套方案，以滿足會員客戶們的需求。這不僅象徵板橋農會服務據點的擴大延伸，也是通路整合運用下彼此互惠發展的展現。
二、板橋農會的創新治理策略
板橋市農會目前的經營理念，仍以照顧農友、關心社會，促成和諧、健康、人文薈萃的板橋為己任。因此在許多社會服務功能上，也逐漸轉向擴大為整個都市社區治理的公共服務機能。並且在朝向現代化與企業化經營的目標下，強化以「紀律、效率、利率」的管理，落實「服務、公益、創新」的經營原則，強化內部管理，提升服務品質，開展新事業，拓展公益，回饋社會。板橋農會近年發展宗旨強調「對外整合農會資源多元化經營，對內強調知識管理」。前者嘗試整合所有農會資源，發展供銷事業體，進行策略聯盟，朝向多元化經營，發展有農會特色的運銷、農業旅遊推廣等事務。後者則是讓員工集思廣義，發揮出員工組織的團結力量。同時，健全體質，讓業績穩定成長，照顧會員與農友，關懷地方，持續落實公益事業，並共同關心地球的永續與環保，以不斷地朝向「綠色企業、永續經營、整合資源、双贏共好」的理念邁進。顯示板橋農會朝向現代型、專業型、社區型地方社會組織的發展策略。
臺灣的農會在1990年代，曾因為農會信用部存款蓄積大量資料，加上部分地區農會組織受地方派系對抗與把持，導致理監事失能，使違法超貸及逾放現象層出不窮，進而影響金融信用運作，多次造成農民擠兌。1995年亞洲金融危機之後，政府提出金融改革之研議，因此指向了農會信用部。板橋農會在這段時期，也受到兩股勢力的拉扯，政府希望透過金融改革之名，將板橋農會改制為新銀行，而農會體系則希望保全農會組織的運作。由於當時板橋農會幾乎完全只做金融的業務，與農業完全沒有接軌，因此政府認為改為新銀行有助於金融監理與改革。但在當時農會人士與總幹事的努力下，最終板橋農會仍保留，但也開啟了與農業重新接軌的公共服務。當時的總幹事王雪慧在訪談中表示：「因此板農可說是從鄉村型的農會轉變為都市型農會。在變成都市型農會後，再把板農再跟鄉村型農會做接軌。」
板農與農業服務重新接軌的第一步，是研發具高營養成分的「發芽米」、「幸福平安米」。以銷售的管理來說，農會有很龐大的組織可以進行推廣，例如家政班班員能將發芽米做成各種不同的料理，再透過推廣部進行推廣。板農推廣發芽米打出名號後，農委會也肯定板農的熱忱與行動力，將全國冠軍米比賽交給板農辦。
除了自行研發高附加價值的米作物外，板農也積極推廣來自各產地的農特產品。2008年3月1成立「活力超市」，其宗旨是「要將全省好的農特產品集合到一個平臺，讓大家都看得到」。除了將全省好的農特產品集合推廣，板農也成立「評選小組」篩選進來活力超市的農特產品，以避免因人情關係帶來的負面影響，透過評審機制進來的農特產品都是有品質保證的。板農透過活力超市與評選小組的平臺，在自身農業萎縮的情境下，反而領導農會體系建構生命共同體。板農的優勢是本身擁有許多硬體設施建築物，設立一個「農業櫥窗」做為展示農特產品的空間。再透過許多節慶活動，例如西瓜節等，使推廣銷售能夠結合。運用板農活力超市逾萬的會員數，籌辦各式各樣的行銷展售會、滿額禮、回門禮、會員生活講座、活力便當等，讓全省各地優質的農特產彙集至板農活力超市廣場前共同行銷，彼此互惠推廣，加深民眾、消費者認識優質國產農產品的價值，更達到提升整體農會競爭力與農業形象的目標。這些都是板農透過都會型農會結合產地，以都會區的消費力來幫助臺灣的農業。讓更多地方的農會能夠藉由板農的平臺辦展售會，讓消費者不用到產地就能買到產地直送直銷最新鮮的農產品。
板農的活力超市也推廣展售各產地的有機農產品，運用資訊的力量來促進有機農業的成長。有機農業的行銷並不容易，板農為了推廣有機的觀念，運用自身的農訊刊物，宣導推廣有機、善待土地的理念。由此延伸的，是板農近年為推展地球抗暖化活動，在供銷部下成立一個推廣有機產品的團隊，徵招有機輔導員，並與「有機推廣協會」合作宣傳有機產品。板農成立抽查實驗室專責抽驗將上架展售的有機產品，派員到生產農場參觀其生產過程與土地使用狀況，進行有機的認證。
板橋農會因為都市化而面臨組織轉型的問題。現在的板橋已看不到鄉村的面貌，農地也因都市更新被迫變更，其他地理方面也不適合耕作，所以，用在耕作上的產銷班停止運作，是都市化後必然的結果。板農目前服務推廣的重點是其會員及與農會有互動性、業務性的消費會員，例如供銷業務活力超市的會員或是信用部的客戶。板農將總會大樓其他閒置樓層出租，利用供銷、信用等管道來開源，再透過農會盈餘的經費進行推廣工作，維繫農會組織原有四健會、家政班、長青班等研習交流的運作。
因應高度都市化發展，板農的創新治理策略還包含了如業務e化，在各營業據點已架設數位多媒體電子佈告欄，讓各項即時服務訊息能透過影音互動，強化與會員客戶間的資訊交流，未來將多加運用架設業務互動平臺，以結合更多板橋地區周邊商家、機關團體及企業公司行號等，增進地方的往來。板農也積極落實社會公益事業，從超市義賣活動到各項公益金的補助，例如莫拉克風災重創南臺灣，板橋農會員工響應所得一日捐，農會並另外提撥推廣互助經費，共計約二百八十萬元的捐款賑災。以這些作為落實農會建構共生經濟網絡、發揮企業社會價值的發展願景。由上述可知板橋農會無論在發展都會型供銷體系、推廣教育體系、金融合作、跨業通路合作網絡等聯盟策略，均充分展現公民社會與地方治理的成功轉型。不但呈現臺灣都會型農會創新治理策略的成功與生命力，也充分顯示臺灣地方社會的某種治理特性與治理轉型。
圖1 板橋區農會組織圖
資料來源：板橋區農會網站
一、東勢農會的發展背景與組織現況
相對於板橋農會的都市型農會發展類型，臺中東勢農會的運作仍保有極大的農業服務成分。同時，在人口外移、資源貧瘠的不利條件下，東勢農會也向外部進行網絡的連結，結合專業的醫療服務與安全社區協會的合作，對東勢農會的永續發展與經營轉型開闢出另一條道路。
東勢位於臺灣中部，屬於臺中之東南端，地處中央山脈與臺中盆地之間，受氣候、地形影響，不但農作少受風害，氣候土壤、地勢均為理想的果樹園藝區域。東勢的水田農作區目前已多數轉作為果樹，尤其以東勢椪柑著稱。新品果樹，如高接梨、甜蜜桃、甜柿、茂谷柑等高經濟作物，栽培技術不斷提升，而聞名全臺與海外各地。
東勢是臺灣高經濟水果代表的生產地，東勢農會是個典型的鄉村型農會，在落實「以農為本」的企業經營理念之同時，隨著社會型態的變遷與潮流，除了農會各部門的持續運作與經營外，農會也積極推廣當地農業生產的轉型。過去，農會系統被視為是基層產業，近年來，東勢已經將其轉型為第三級產業-服務業。在實施措施方面，如推動東勢果樹業產業朝向生產、生活、生態的永續農業，整合當地各類產業，發展休閒農業。
東勢農會創立於1909年，名為「有限責任東勢角信用組合」；1935年更名為「保證責任東勢販賣購買利用組合」；1944年更名為「東勢街農會」；戰後1946年更名為「東勢鎮農會」；1949年將「東勢鎮農會」與「合作社」合併定名為「臺中縣東勢鎮農會」；2010年因臺中縣與臺中市合併升格，改為「臺中市東勢區農會」。東勢鎮農會的組織架構請見圖2。
目前該會的組織架構依政府農會法之組織架構，設有農業金融方面──信用部，農業推廣方面──推廣股，農業保險方面──保險部，農業生產資材方面──供銷部，及會務股、企劃稽核股等股部。另設立東勢農民醫院，以照顧偏遠地區農村醫療衛生為主；此外，亦設立東勢農會果菜批發市場，經營冷藏庫、調節貨源，司職運銷通路。
農會組織的特性一般是以服務農友為主，與行政組織相較，較具彈性與動員能力。以各股部的現行業務狀況而言，主要的核心業務方向仍放在農事推廣，為推動東勢果樹產業朝向生產、生活、生態的永續農業。推展高品質與高價位農作生產、配合引種試種、永續性有機農業的土壤改良與水土保育、農產運銷分級包裝、加強農藥安全施用技術宣導，以及輔導休閒產業、觀光果園、休閒農業區的成立及運作，帶動地方觀光休閒、農產業文化的發展。
圖2 東勢農會組織圖
資料來源：東勢區農會網站
農會也提供農業供銷業務，兼辦政府委託事業，以及配合政府實施各項農業相關福利政策。並有設有農藥供應中心，提供一般農友進行各項農作需使用之化學農藥；肥料供應中心，則提供肥料販賣方便農友購買，並提供肥料代攪及肥料載運之服務；農特產品直銷中心，設有產業文化休閒導覽館，提供來訪者有關東勢農業休閒導覽，並配合推廣人員促銷，舉辦產品促銷會及展售會，拓展國內外通路；農會示範分級包裝廠，提供東勢鎮主要水果產品分級包裝示範，加強國際行銷。
農會的信用業務提供農民較彈性的利率，融通農業生產資金，並強化金融資訊作業與專業化經營。亦即，信用部在促進農業發展上，扮演上活絡農村經濟、調劑農業產銷資金功能。農民健康保險業務則是保障農民及其眷屬的身體健康。
東勢農會的另一個重要功能是農產運銷。農會發展初期設立果菜批發市場，配合政府執行農產品柑桔產業共同運銷作業。1970年代東勢地區高經濟果樹產業和高冷地溫帶果樹蓬勃發展，為山城地區青果集散地，成為本省南北各大消費地青果發貨中心。1990年代擴大果菜批發市場運銷職能，設立中型冷藏庫設施來調解農產供需作業，並納入全省批發行情中心相關電連線作業。並開始農特產品國際行銷貿易以「臺灣水梨」、「臺灣椪柑」品牌，於東南亞地區、新加坡、馬來西亞拓展農產貿易，內銷市場則以「總統梨」、「吉利市」、「光波水果」品牌，擴及宅配、網購、賣場通路，以安全高品質品牌農產品銷售。另外，為穩定水梨等本地大宗水果價格，農會也辦理「梨共同收購」，建立產地共同品牌，以穩定高品質供貨之原則，拓展行銷通路。
另外東勢農會的組織特色是農民醫院。農民醫院的成立宗旨是希望能服務地方與回饋鄉里，以提升東勢及周邊地區的醫療品質。東勢是一個以農業發展為根本的傳統鄉村型地區，鎮中有40%人口從事農業耕作，在農作的過程中，常有農機操中的機械傷害、農藥中毒、毒蛇咬傷等事件發生。東勢農會附設農民醫院8 之設立就是為了緊急救護偏遠地區因農事生產所造成的農作傷害，一方面當時東勢地區並無較具規模的綜合型醫院，另方面也因為部分農業傷害與病症具有醫療的特殊性，因此東勢農會協助成立農民醫院。東勢農民醫院創立於1983年，1989年與臺中市的中國醫藥學院建教交流；1992年則與省立豐原醫院建教交流；1997年農民醫院大樓落成啟用，近年又與沙鹿的童綜合醫院合作。農民醫院的發展，也因為與中部大型醫學中心及醫院進行合作，形成交流互動的治理網絡，因此使得東勢農民醫院本身也逐漸的發展茁壯，讓東勢與鄰近地區居民可以獲得更好更專業的醫療救助。對一個鄉村地區型的農民醫院而言，有如此卓越的經營成果，是一件十分不容易的事情。
二、東勢農會的創新治理策略
隨著當地都市化或產業發展的變遷與轉型，農會在提供會員服務及擴大公共服務上，職能有些轉變。例如辦理「創新農村社區人文發展計畫」，包含生活面的改善農村社區組織及人力、組織活化、人力培育暨資源整合；環境面的改善農村社區生活環境、傳統文化環境暨生態系統；經濟面的結合社區人文、旅遊、提升地方產業附加價值等邁進。這些補助由水土保持局的「農村再生計畫」及農委會提供，合併辦理鄉村社區休閒農業發展與人文特色社區的計畫。計畫經費中，政府補助經費佔95-98%，其餘則是農會本身編列的經費。由於鄉村農民沒有充足財源，只能由農會輔導或者出人出力去執行，並由農會在輔導的立場編列一些農村服務的推廣經費來支應。
鄉村型農會在推動農村經濟與社會生活的轉型上，更需要透過當地組織治理能力與民間力量的結合，以提出創新的治理策略。東勢農會在推展休閒農業與農村旅遊、安全社區、地方參與上，都有很值得深入探討的經驗與個案。
（一）休閒農業與農村旅遊的發展
2010年東勢農會推出的「休閒農業旅遊套票」已至香港國際旅展展示，並且得到很大的迴響。這也是第一本能深入到鄉村生活的旅遊套票。東勢旅遊套裝行程是透過農會將在地的休閒農業、產品行銷、品牌行銷串連整合起來，結合東勢產業發展協會與當地業者，以及其他不同的相關特色產業。像一些商店業者、自行車業者，串連起來提供給消費者一個比較整套的觀光服務套裝行程。東勢的休閒農業已相當程度整合當地特色農產、當地生態保護、美食小吃、自行車活動，讓旅客可以套票在手遊遍東勢特色。這也是東勢農會與地方社團──東勢產業文化發展協力合作的成果之一。
東勢在發展休閒農業上，農會透過休閒農業區與地方特色的營造，結合民間與業者的力量，共同促進其繁榮。以軟埤坑休閒農業區為例，當初成立這個休閒農業區，是為了保留及開發原有農業生產面，早期的休閒農業區是以外來投資者偏多，但東勢地區的性質是以保留農村的層面為主，然後再以觀光採果體驗，在農友生產的額外時間裡面再去做一些遊客的服務。軟埤坑休閒農業的區域裡面有一個信仰中心──「天公廟」，東勢農會以這個為基地延伸出去，再做觀光產業。包括一些觀光採果、溯溪體驗、農民生活體驗。石圍牆酒莊也是由農會輔導，朝向精緻化的服務發展。
東勢休閒農業的發展不僅帶動山城小鎮的新觀光風貌，也帶動了周邊鄉鎮的共同發展並分享交流其成功經驗。例如鄰近東勢的石岡區，原本是一個面積小、耕地小、人口少、都市化發展不易的鄉，在整體發展上有許多限制。九二一地震後，石岡從重建中去轉型，現今慢慢引進觀光休閒的發展，輔導休閒農業區的發展。例如情人木橋附近的食水嵙休閒農業區，加上東豐綠色走廊自行車道。過去石岡只是一個遊客路過的地方，近十年來遊客會開始選擇在石岡成為旅遊的點。除了傳統輔導農民生產外，為了輔導休閒農業發展，農會也在轉型，成立休閒旅遊部，輔導在地農民成立休閒協會。在營造地方特色的部分，農會採用辦節慶活動結合觀光的形式，這樣的活動具有短期的效益，但以長期發展而言，社區長期的培訓志工及本地業者的合作，才能使業者透過經營模式的學習來突破經營過程中所遇到的困難。
（二）安全社區
東勢安全社區是經由世界衛生組織認證、全世界第一個專門重視農事安全的國際安全社區。9東勢安全社區活動是農會配合農民醫院，從預防到處理農事傷害、農事操作安全，如農藥的使用、農機的使用規範，並輔導鄰近石岡、新社等鄉鎮成立類似組織。農民醫院是東勢農會在1989年成立的地方醫院，1997年成為一個獨立單位及區域醫院。當時在農村地區有各種毒蛇，農民被蛇咬了，需要有血清治療。東勢當時只有一個衛生所，血清的來源不足，且夜間常無法救援。成立農民醫院後有急診室，就能有緊急治療的作用。當初就是偏遠地區農友的需要而成立醫院，再進一步的從緊急治療到事先防範預防傷害發生，衍生了安全社區的成立，使其成為農村安全推動的重要據點。
農民醫院從緊急治療理念提升到事先防範預防傷害發生理念，安全社區的成立就是由事先防範的理念而生的。在安全社區的初期推動與運作上，是由東勢農會投入相關的資源與力量，加上農民醫院本身的網絡連結能力，使得後來東勢的安全社區協會，得以在東勢農民醫院的知識與資源的支援下，獲得不錯的成效。自2002年起，由其代表東勢社區，在行政院衛生署國民健康局及臺灣事故傷害預防與安全促進學會的協助下，參與東勢安全社區這項國際性計畫。在2005年向WHO社區安全推廣協進中心提出審查申請，並通過加入國際安全社區之認證，成為世界上第九十二個獲得世界衛生組織國際安全社區認證的社區（楊佳穎，2010：132-133），並且連結許多當地的協會社團、居民、農友實際投入與參與。在東勢安全社區發展至成熟階段後，進一步將其安全社區推動經驗，與鄰近鄉鎮分享、交流，並輔導、協助其成立安全社區。
（三）夥伴關係與地方參與
東勢農會的相關組織與當地社團及機構保持密切的夥伴關係。與當地鄉村農業發展具有相關性，如農事安全推廣協會、產業文化發展協會、休閒農業協會、客家文化協會等，都是由東勢農會透過組織力量來領導社團發展方向。這些協會也會在農會辦活動時提供各種資源，像是民宿、水果展示、休閒觀光景點等。而如扶輪社、青商會、獅子會等公益服務性質，或以傳承客家文化傳統活動為主的客家協會，這些社團在舉辦有關農業的活動時，都會與農會形成互助的夥伴關係。由於農會要落實地方計畫執行與服務時，僅以農會推廣股的人力並不足，所以最好的方法是透過組織，針對需求，從點到面的與當地社團協會連結，讓其整合協會底下的人員，由協會去做工作的細目分配。農會配合著社區發展、休閒農業發展、創新人文計畫，與外部成立的協會社團合作。各類協會列出他們的需求與發展方向，農會依據其需求提出計畫，經費核撥下來後，就依據計畫執行，都達到相得益彰的效果，效益也較高。
2000年時，政府開始推行「一鄉一休閒」農村重建，東勢農會也針對農民與業者提供服務的相關知識，逐年培訓導覽人員、舉辦教育訓練，以推展休閒農業的產業升級。農會的學員要先蒐集有關東勢地方的資料，而師資則是中興大學、嶺東科大、臺大、朝陽等學校聘請專業領域的老師來帶領他們的學員。農會也積極培育高教育程度的人才回鄉服務，例如推廣組曾培養三個碩士，其他也都有農專、專科大學以上的學歷，且都是本地人。
由上述可知，東勢鎮農會從傳統鄉村型農會型態職能，轉變為多元化且服務面向擴大的職能，並因應社會型態變遷改變其運作架構。這些都是農會在落實「以農為本」的同時，憑其本身的治理能力與網絡連結能力的提升，並配合鄉村社區的發展需求，而成功的轉型例證。
本研究所挑選的兩個農會案例中，板橋農會屬於都市型農會，東勢農會則屬於鄉村型農會。二個農會在隨著社會型態的轉型，不論是鄉村型或是都市型的農會，都面臨到組織與業務功能的轉型，業務上也都朝向多元化、多角化的經營與治理模式。農會因其業務內容與地方居民關係密切，即使是高度都市化發展的板橋農會，其保險部、信用部業務更是其主力業務，近年發展的農特產品行銷平臺，不但整合連結其他農會產銷網絡，更是將其與地方居民的生活拉近距離。鄉村型的東勢農會，雖仍是維持農村型態，以農作為主，但已將一般稻作轉型為高經濟果樹栽種，且成果非凡，是臺灣具代表性高經濟水果產地的鄉鎮，同時發展休閒農業合作網絡，結合地方各產業的發展。也因此，東勢農會與地方居民的互動亦是相當頻繁與密切，並扮演著凝聚地方認同與共識，以及促進地方相關產業合夥發展的角色。
板橋農會因隨著板橋市的整體社會、經濟及政治發展與結構轉型，其農業生產與農村建設的部分功能已經較為萎縮，但是在都市化與工業化快速發展的過程中，都市型農會本身聚集的土地與資金（因都市計畫而帶動的地價上漲等因素）十分龐大而驚人，板橋農會的業務與組織型態也轉向著重在保險部、信用部的功能上。雖然板橋農會的信用業務專業性頗高，但它卻能以財經利益為導向的同時，致力社區合作發展與回饋。板橋的政治生態，雖仍然保有一定的傳統地方派系動員色彩，但是都市型的政治發展使得農會作為一個現代型社會組織也必須不斷的接受外部的競爭與挑戰；因此在農會的功能與活動上也必須隨之做結構的轉型與調整。然而，板橋農會既以「農會」組織為名，其業務即不能與「農業」脫軌。板橋農會因地方都市化發展不具生產農業功能，近年開始走向建構「行銷農特產品」的平臺，提供全國各地農特產品銷售的管道，既能配合政府政策推廣農業發展（如有機農業推展），亦能讓板橋農會永續生存，這也是經由治理變革尋求永續發展的轉型案例。
都會型的板橋農會20幾年來（自1984年至今），已經由服務農民或會員的傳統農會組織，發展成為現代都會型治理的多元功能及向外部社會更多聯結的網絡型農會組織。從目前組織架構來看，板橋農會不但由供銷部發展出活力超市新的農業企業，提供更多各地農特產品的銷售平臺，並不定期舉辦農特產品展售活動；其社會服務部更是聯結相關的農業與農業信用及保險與推廣相關消費者的聯結服務工作，尤其更創立了低溫倉儲處理中心更是擴大傳統農業的原有設備設施，與都市型相關產業提供及衍生更多的服務與經營管理機制。此外，板橋農會先後成立家政班、四健會、農事研究班及長青班，在原有會員及13個農事小組之外，成立這四個機制主要在與農會轄區內都市社區、組織內外部的會員（含正會員、贊助會員）、地方老年人、婦女及居民、活力超市消費者提供更多的聯結與服務，形成農會與外部地方團體、群體與居民更多的對話與服務平臺及機能。使板橋農會發展成為更現代化的都市農會治理網絡。
相對的，東勢農會因為所在地仍保有相當程度的農村生活形態與農業生產活動，但是面對精緻農業的整體產銷活動，農會的農事推廣職能也轉趨為知識提供與資金技術提供雙軌功能。另一方面，東勢農會近年來積極整合地方各種產業以發展休閒農業，在轉型至高經濟果樹栽種的同時，將農業生產提升至兼具第三級產業服務產能。且在發展休閒農業的過程中，同時推行地方生態環境的永續發展，並改善地方環境。而東勢農會案例中，最值得研究地方治理學界關注的，在於其農民醫院的建構與發展，透過整個農民醫院導入更多外部連結與專業參與，使得醫療資源與資金貧瘠的東勢，能夠擁有一個頗具規模與醫療水準的區域型醫院。而這個治理網絡的連結能力，透過農會的中介傳導與協助支援，更進一步的促成東勢地區其他第三部門社區組織的相互聯結。使得東勢安全社區得以藉助農會與農民醫院的各種經濟與社會資本，發展成為一個凝聚地方發展、共同關注、合作參與的社區組織。
屬於鄉鎮型農會組織的東勢農會，除了發展成為全臺灣農會組織中唯一具有為農民做醫療服務的醫院系統，及安全社區服務網絡系統。東勢農會近年來還逐漸發展對內部農會會員之外的服務網絡，例如成立果菜市場，主要除了外擴大農會本身會員農友的產銷服務，亦成為非農會會員的服務與互動平臺，同時也為東勢農會提供更多元的經營機能。另一方面，在整合東勢地方產業發展上，東勢農會亦扮演相當重要的主導角色。東勢鎮在發展高經濟水果產業的同時，隨著社會型態的變遷，從第一級生產的型態轉型為第三級服務的休閒農業。
由以上觀之，臺灣農會組織近年來，無論是都市型或鄉村型農會，均能自原有單一及狹隘的農會組織與治理網絡，做更多元化及多功能的經營；並嘗試更廣泛的與外部社會團體與組織，甚至個人，做更好的聯結，以提供更多的開放與互動機能，形成比從前更為完整的、及更為多功能的治理體系，並且發展出屬於自己的特色。
本研究也發現，臺灣的地方農會，在隨著時代、社會型態變遷，皆有其因地適宜的發展，在原有功能上，雖然組織的型態與運作上與過去傳統有大幅的改變，不變的是仍然扮演著凝聚地方的力量與認同的角色。農會主管與業務人員的存在功能，就是透過與地方長期的互動與接觸，從平時的溝通、了解當中去挖掘農民的需求。決策的部分就是透過地方各協會社團具有代表的領導人物，或者是里長、鄰長，邀請這些人來共同參與決策，透過會議讓他們有參與發言的機會。東勢農會相關幹部在接受研究訪談時表示，農會通常會事先跟農民與協會社團告知計畫的需要與內容，再由農民與協會社團在會議中提出他們的相關需求，由小組的討論，由小組班會或協會社團的模式，從小問題慢慢整合到一個大家公認為最迫切的需求，然後針對這個需求去執行。此亦充分顯示傳統農會的組織與動員功能，已逐漸有許多轉型現象。不但彰顯臺灣地方社會有治理變革與轉型的現象，也是臺灣基層民主與社經發展的希望，值得進一步研究與期待。
《註釋》
中文參考文獻
英文參考文獻
文中注釋