目次
010年12月25日，我國新設新北市、臺中市、臺南市與高雄市，加上原有之臺北市，使我國步入五直轄市的治理模式；2014年12月25日將原桃園縣改制為桃園市，成為台灣第六個直轄市。1 這兩次的改制工程實為浩大，乃係我國地方自治的重要里程，對於我國民主政治，以及地方發展的影響深遠（趙永茂等，2011：1-2）。是故中央政府各單位無不審慎研議其後續改制與配套事宜，以使各縣市能夠依其既存條件，以及未來各直轄市發展定位差異，建構有利其業務功能執行的組織架構。特別是未來六大直轄市建立後，其發展目標、都會功能均將與以往不同，其與中央政府和周邊縣市的關係亦將有所調整。
依民國98年縣市改制審議時之規劃，直轄市之體制主要著眼於提升國家競爭力及區域均衡發展的意旨；換句話說，直轄市之於臺灣的整體發展，應能有助於區域之間的整體平衡；同時，直轄市必須肩負起國家競爭力的提升。此一目標雖為馬英九總統「三都十五縣」時的規劃；然而，臺灣在面對內部現況，乃至於「全球城市」（global city）2 及區域的發展，實為未來我國直轄市體制變革的可茲追求目標。同時，此一整體戰略目標的達成，就必須在於「對內整合、對外競爭」治理能力的提升有所作為。本文經由國外學理，乃至於實務作法說明後，方對我國目前現況進行檢討，以研提未來若干行策略。
一、當前主要地方治理的論理方向及原則
在全球化的國際區域競爭，以及國內選舉政治的趨動之下，二十一世紀的「地方政府」的特質，就會必須在「競爭力/地方經濟」與「回應力／地方民主」兩大面向有所強化。此外，自九○年代以降，政府的型態也面臨解構，概從「政策專斷走向多元協商」、「政治中心走向多元行為者參與」、「政府走向社會」、「命令走向承諾」；而上述概念，概被學術界定為「從政府到治理」（from government to governance）（Goss, 2001: 11-15）的過程。
綜合而言，「地方治理」（local governance）認為面臨新興時代的挑戰，政府必須以不同的思維去做的調整，所有的政策與政府的內部管理，若以過往的形態，將無法看到公共問題的全貌；再者，面對新興的挑戰，公共問題之間，以及政策與政策之間，將以相互連結的形式來展現，傳統的運作模式，恐怕只能得到「見樹而不見林」、「治標而不治本」的政策效果。不同的時代，會有不同的問題面貌，當問題以複雜的本質出現時，就必須修正「由上而下」的官僚治理模式，而藉由多元行為者的積極參與互動，來增加公共政策的「決策理性」，以滿足不同的利害需求，使政策問題得到合理的建構。
而依上述之地方治理論理或概念，目前國際間已多發展出多種的地方治理能力評估的指標或評審內容。以下茲以聯合國、世界銀行、新加坡，以及日本岩手縣所作之評估指標，作簡要整理與說明。
（一）聯合國（United Nation）
聯合國關於地方治理指標，主要係以2000年所出版的《為良好治理建構夥伴關係》（Building Partnerships for Good Governance: The Spirit and the Reality of South-South Cooperation）報告，該份報告指出：夥伴關係要素，分別為下面六個要素（six elements）：
上述指標，所凸顯的價值，乃是各利害關係人能否全面地涉入各個政策運行階段；尤其，一個治理模式是否妥適，端視每個社群成員能否透過參與的方式，來改善其生活品質與創造其自身的未來福祉。
（二）世界銀行（World Bank）：
世界銀行關於地方治理能力的研究，主要係以《治理課題（五）：治理指標1996-2005》（Governance Matters V: Governance Indicators for 1996-2005）報告為代表。該報告書係以下列六項指標作為治理是否良好的指標：
（三）新加坡治理能力的發展目標
如表1所示，新加坡這份治理能力之「動態」指標，有別於前所述及之聯合國與世界銀行之「普世性」、「共通性」指標。其指標之特色，係基於自身之條件與「稟賦」（endowment），經評估後，以「生存」、「發展」、「效率」、「人力資源活化」作為新加坡治理能力的發展指標。
表1：新加坡21世紀公共服務倡議
| 能力 文化 | 前瞻思考、反覆思考、換位思考 |
| 原則 基於價值和理念的行為指南 | ○誠信─不腐敗； ○人是關鍵─充分使用人才的精英領導； ○結果導向─實用主義的理性； ○效率─運用市場調節以達社會公平； ○穩定性─多民族、多宗教的相互理解。 |
| 目標 治理戰略的必要性 | ○將人作為關鍵開發資源； ○倡導通過工作不是為了福利而是為了自立； ○財政穩健以建構生存的緩衝； ○國內環境穩定以吸引國外直接投資和人才； ○為了生存的經濟增長； ○建構長遠的可持續性而不是短期的政治利益； ○政府在發展過程中採取積極主動的角色。 |
| 地位 獨特背景和制約因素 | ○國土面積小、資源稀少、易受外部趨勢影響； ○多元文化和種族對內部和諧的威脅； ○自1959年以來單一政黨的主導地位。 |
資料來源：梁文松、曾玉鳳，2010：16-17<
從表2我們更可以從日本岩手縣的自我治理指標中看出，相對於前三個指標體系，因為岩手縣係較為鄉村地區的縣分，故而較為強調政府公務部門的服務效能，民間的創造力與活力，地方舒適社會以及在地的經濟效能等追求目標；相對的，岩手縣的自我指標內容，在全球經貿，就較無看到相關的指標內容。
表2：日本岩手縣行政評價部分指標一覽表/p>
| 面向領域 | 施政措施 | 評鑑指標 |
| 以自然與循環概念為基礎的社會 | (1)建構共同參與和協力合作的社區環境； (2)人類與自然共存的環境； (3)循環型社會的建立 |
生態保護活動實施率、環境資訊利用件數、資源回收活動的參與率、自然環境資訊利用件數、瀕臨絕種物種數目、森林面積、遊客中心來訪人數、垃圾處理量、資源回收率、有害空氣污染物質濃度符合環境基準的達成率等。 |
| 能夠舒適安心生活的社會 | (1)高品質且舒適的生活； (2)健康安心的生活； (3)安全的生活。 |
每人住宅面積、自來水普及率、市區道路密度、公園面積、醫師人數、健康檢查受診率、嬰兒死亡率、育嬰假取得率、身障者就業人數、交通事故死亡人數、犯罪發生率等。 |
| 發展充滿產業創造力與產業活力的社會 | (1)農林產業的振興； (2)創造地方產業； (3)知識、資訊、技術的聚集，以及新興產業創造； (4)發展環境、文化、產業相互融合的觀光產業； (5)完善工作環境、人才創造。 |
農產品生產額、木材製品產量、養殖漁業生產額、農林漁業從業人員數、農地重劃面積完成率、地方特產生產量、農林產品出口額、生活服務業營業家數、批發零售業銷售額、大學衍生公司家數、產官學共同研究的企業家數、觀光消費額、觀光人數、休閒農場旅客數增加率、外國觀光客人數、高齡者雇用率、身障者雇用率、應屆畢業生縣內就業率。 |
| 建立熱絡的相互交流與合作網路的社會 | (1)國內外合作交流網路的形成； (2)建構便利交流及合作的交通網路； (3)創造新社會的資訊網。 |
社區營造團體數、出國人數、居留的外國人數、搭乘飛機人數、90分鐘內到達高速公路的市町村比例、60分鐘內到達急救醫療設施的市町村比例、危險道路區域防災準備比例、交通壅塞損失時間、學校高速網路的連結率、網路人口普及率等。 |
| 建立尊重個人特色與祥和社會 | (1)各項人才創造； (2)充滿特色的文化發展，促進快樂與活力的體育活動； (3)全員參與計畫，共同合作的環境。 |
無障礙環境學校數目、兒童運動能力、學校教育諮詢輔導人員數、大學應屆畢業生就業人數、終生學習志工的活動次數、縣民借書冊數、文化活動實施率、運動休閒數比率、參與市町村規劃的市町村比率、參加公益活動保險的人數等。 |
資料來源：日本岩手縣官方網站［http://www.pref.iwate.jp］；左峻德，2007：311-318）<
綜合上述四個指標體系內容而言，聯合國與世界銀行的指標體系，帶有賦權、課責、策略、效能及多元、包容等民主先進國家的基底價值，認為其為普世價值，不分地域應該要共同遵守；同時，並利用此一指標來進行國際評比排名，用以影響國際投資與聯合國相關組織的區域補助方案。而就新加坡的21世紀公共服務倡議，乃至於日本岩手縣，就比較依照自身的條件，以及未來自身的區域願景來形成自我評鑑與追求的指標。
前述不論是聯合國，或是世界銀行的地方治理指標，這兩份指標只是跨國組織的管理或評量標準；然而，一個國家或地方的存在，本來就蘊含多種欲加追求的價值或目標。
而就當前六個直轄市而言，其實每一個直轄市市長，都有他個人對於那個地方的發展期待，於選前提出競選政見，並於當選後努力實現。然而；一個地方的發展，尤其在改制之後，格局不同，區域發展的視野也將不同，尤其在五都改制之後，其未來發展願景，除上層地方政治人物的期許之外，尚且應有地方民眾或利害關係團體的共同「商議」（deliberation），使之「由下而上」（bottom-up）注入各直轄市政府的相關施政議程之中；同時，更可以確認每一項有待處理公共政策的優先順序（priority）。
一、地方願景的發展路徑
而就特定地方的願景實踐路徑而言，依照英國學者Sir John Egan的說法，一個地方或社區，對於未來「地方願景」（local vision）的追求，如何在長時間的歷程被達成。在「理想上」，其整體的行進方向，是在一個清楚目標的「直線」上；但在「實際上」，願景的達成，通常會遇到許多的困難與障礙。因此在其路徑上，通常會出現轉折，也許短期間會出現一些偏離，但是透過「地方主要人士」（如地方士紳、議題團體）的監督，以及地方政府首長的判斷、領導與溝通的技能，終將可以回到所設定的發展軌道之中。
圖1：地方願景實踐的可能發展途徑（直線或轉折）3
修正自李永展譯，2005：46
若圖1所示，我們可以得知，不同的時間，每一個地方會有不同的想法，也許可能臨時面臨到財政上的困難，可能出現急須解決的問題，或著出現新興的發展契機。雖然，這些問題可能會迫使地方發展的路徑出現「轉折」，地方社會有賴運用創新與治理能力，以及有效的策略與政策，創造新的資源與合夥治理形式，實踐地方願景。如同作者Sir John Egan所述，在發展的道路上，會逐步朝向地方的終極願景邁進。
二、我國六直轄市治理能力評估指標缺乏
就我六直轄市的治理能力檢驗，目前並沒有可供的指標；而且，若統一由行政院研考會或內政部進行設計或規劃，用一套標準來檢驗六直轄市治理能力，又有其不合理之處。其因在於當前六個直轄市，其現有之基礎條件並不相同，且其未來許多要發展的方向，又大不相同（趙永茂，2007：275-276）。就臺北市而言，應著重在臺北市在國際的接軌能力上；而臺南市，則似應在臺南市作為臺灣京都的歷史、文化與社會意象資源上有所創新。這也就是用同一標準來作齊一檢驗的困境。
而且，現今的臺中市、臺南市與高雄市，係為兩個縣市的合併，對於這個新生的直轄市，相信原來兩縣市的民眾，都有不同的政治想像，有的期待經濟與就業的願景、但有的會重視環境保護與生態的創新與願景。
反之，比較合宜的作法，似乎應鼓勵地方社會的創新與討論，共同設計一個直轄市的終極願景為何？然後，再從這一份願景去設計評估指標，而每一個直轄市當有一份量身訂作的指標之後，該直轄市的市政府就有了共同努力的目標。而一般的直轄市市民，在每四年的投票選舉當中，其投票也才會有所依據。正因如此，更使該直轄市在持續的改善與治理策略中。與該終極願景接近。
我國六直轄市體制確立後，長久以往二直轄市二十三縣市的運作，頗有邁向新局之意。直轄市猶如我國經濟與社會發展的引擎，未來將以直轄市為中心，帶動與整合周邊縣市，引領邁向全球城市之間的競爭。
前述所言，經由地方願景的商議，確立地方發展的方向，此乃五個直轄市要往哪裡去的問題；然而，一個直轄市發展的「力度」，就取決於該直轄市的基本配備與稟賦條件（黃錦堂，2003）。
今日，吾人所見臺北市的繁榮與高競爭力，其乃民國56年臺北市獲准改制為直轄市後，國家各項公共資源強力灌注的結果。茲以統籌分配稅款為例，不論是北高兩市分得47%的年代，抑或43%的時期，臺北市皆遠高於高雄市，而論及其餘23縣市，則更難以望其項背。而在這四十多年來的財政優勢累加之下，臺北市與其他縣市之間的差距就漸行擴大。其餘在人事、組織，與公務員素質上，概因財政能力差距，而致臺北市與其他縣市有巨大的發展落差。
基此，本文擬就我國直轄市未來要當作「對內整合、對外競爭」此一大型戰略或策略目標，就其治理能力落差，簡要的討論如下：
一、「對內整合」面向
（一）直轄市整合周邊縣市的能力有限
未來將是一個「城市─區域」的競爭環境，交通與資訊工具的穿透力，將跨越既有行政轄區。而在我國，茲因地狹與人稠，故使直轄市與周邊縣市的整合更形重要。然而，就我國目前直轄市與周邊縣市的合作，茲因合作誘因薄弱，以及不同地方自治法人之間不同政黨執政生態與政治利害關係，使致當前直轄市並無力於去整合周邊縣市；此外，縣、市位階之地方自治法人，基於其自身之主體性，亦難以自願淪為被整合的地位。如今，多僅見於各縣市自提跨域合作計畫，並由相關部會事後審議的情形。
（二）直轄市「向上」整合中央各部會的能力
目前，行政院各部會仍得透過上位權力或財政能力，來影響各直轄市的政策走向。而就目前中央與直轄市之間的權限劃分，尚難謂為「夥伴關係」（partnership），或為「協力」（collaboration）的合作關係。展望未來，直轄市應有更大權限得以自為特定發展政策；同時，直轄市應有能力與中央各部會進行政策協調，以達成直轄市跨中央、地方與跨縣市的「全觀型」（holistic）的政策制定與規劃（彭錦鵬，2005：61-99）。然而，目前少見直轄市如此之自主與宏觀作為。
（三）直轄市「向下」整合轄區內民意落差的能力
就新設之四個直轄市，皆具有「廣土眾民」的特質，其土地轄區分別是臺北市轄區的八倍到十二倍之多，其面積皆有兩千平方公里以上4。然而，我國之直轄市體制，其區公所為直轄市政府的「派出機關」，並非地方自治團體法人，故無法深度整合直轄市各基層社會與在地創意，因而使直轄市之「民主赤字」（democratic deficit）（趙永茂等，2011：1）攀升。也因此，改制之後的四個直轄市，難具有向下整合轄區內基層社會創意與資源的能力。
二、「對外競爭」面向：
（一）各直轄市對外聯結的空港與海港並未與直轄市合一或充分整合
高雄港與高雄市的港市合一不知高喊多少年？未來高雄港務局將依照《國營港務公司設置條例》，改制為「臺灣港務公司高雄港分公司」，而高雄市僅能有限參與該公司的決策，致使高雄港與該市未能充分合一；另外，桃園縣之於航空城，目前依航空城條例之規定，亦以公司化的方式，以活化我國國際空港之經營，致使該空港與當地政府的連結仍為有限，有待中央與地方政府有更好的治理發展與整合。
（二）我國六直轄市自身的功能定位不明，要融入國際城市競爭的體系，仍有待產業實力綜合定位與強化
依「行政院經建會」的規劃軸向，未來臺灣的將以「一點多心」來作臺灣的整體國土空間的佈局（行政院，2010）；這也就是說，臺灣國土不大，面對全球的區域發展競爭，臺灣的內部勢必要充分的整合，六個直轄市勢須有明確的定位，使其各自扮演區域功能的角色，並得以自身向外進行連結。所以，未來勢必要強化臺灣各區域的海、空、陸路，乃至於資訊交通的整合，使臺灣能夠融為一體，並加入全球的競爭行列。然而，當前六個直轄市，其功能定位不明，該等直轄市的職能亦未能分殊化，使致區域特色有限，融合後的節點效果尚且難有具有競爭力。此外，就我國各類的行政作用法律，因涉及中央與地方的權限劃分，而改制至今，仍未有具體調整的討論，此點與「錢、權下放」的承諾有違，勢須加速進行。
（三）六直轄市面對亞太乃至於全球，除自身實力的強化外，尚須化解全球政經結構下的權力、資源的競爭與限制
如今，臺灣已與中國大陸簽訂「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA），使臺灣與全球第二大經濟體，在經貿發展上能夠充分整合；同時，臺灣更能因為兩岸對立的緩和與化解，致使他國在因兩岸關係的和緩下，願意與臺灣為更緊密的經貿合作關係，此乃臺灣近年來重要的發展突破。然而，中國崛起後，美國對於大陸的發展態勢感到憂心，故而處處設限提防中國大陸，此致全球的政經結構，又將重新洗牌與定位。而臺灣則必須在美國與中國的大國交鋒之中，尋找可能的生存發展之道。但當前臺灣內部因政黨政治的對立，對於此等國際權力與發展上的變動，目前未有充分與深刻的討論，更遑論有明確的戰略發展方向。
我國新設四個直轄市（臺北市除外）正式運行後，相關配套措施與法規調整，並未事先配套完成，以致於改制之日到目前，直轄市尚且難謂，可以在治理能力突破上有所發揮。而衡諸國際間重要的競爭力或發展指標，該等指標對於我國，都可作為我部分借鏡；較為重要者，似宜從此等指標中，量身訂作適合我國，乃至於六直轄市各自治理能力提升的衡量標準。
此外，一個城市的發展，仍要從「市民」（citizen）與「草根」（grass- root）需求出發，需要透過公民商議程序，來確認各該直轄市的主要戰略發展方向，並以有限資源與突出的創意與策略排定各項公共政策與社、經、文化發展的優先順序，以形成整體的「地方願景」計畫，並以從中設計評量指標，而促其政府各單位治理能力的提升。
最後，整體而言，我國六直轄市體制已正式上路，後續又有桃園縣已改制為「準直轄市」的問題，但我國針對此等發展情勢，未有具體的政策方向，中央各部會與五直轄市的互動，仍留於摸索與創新、發展策略擬議中，期能結合專家與地方社會的創意與動力，發展出最佳的互動治理模式，規劃地方的願景，整合區域資源與動力，共同開啟地方的新時代。
《註釋》
中文參考文獻
英文參考文獻
文中注釋